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No nosso sistema, é competência exclusiva do governo a apresentação do Orçamento do Estado (OE) ao Parlamento, mas é competência exclusiva do Parlamento a sua aprovação. Adicionalmente, existe a chamada “lei-travão”, isto é, depois de aprovado o OE, o Parlamento não pode aprovar normas que, para esse ano, reduzam a receita ou aumentem a despesa. Isto porque, do ponto de vista legal, o Parlamento, no OE, aprova três coisas: a criação de novas receitas, o teto máximo de despesa e o teto máximo de endividamento.
Daí que o Governo tenha de ir ao Parlamento neste momento, porque precisa de criar nova receita (sobre a banca), precisa de aumentar a despesa (saúde, lay-off, apoios sociais, etc.) e precisa de mais endividamento (porque tem mais défice, resultante não só de ter mais despesa, mas de uma quebra significativa da receita, sobretudo a fiscal). Mas essa inevitabilidade não isenta o documento que o governo apresentou de uma análise profunda.
No cenário macroeconómico, o Governo prevê uma quebra do PIB em 2020 de 6.9% e uma recuperação de 4.3%. A quebra do PIB resulta de uma quebra significativa do investimento (cerca de -12%) e das exportações (cerca de -15%), sendo que o consumo privado cairá apenas 4.3% nas contas do governo.
Aquilo que se constata da tabela abaixo é que o Governo tem uma previsão de quebra do PIB mais otimista que a do Conselho de Finanças Públicas (CFP) e da OCDE (mesmo nos cenários neutros destas duas instituições). A principal diferença prende-se na evolução do consumo privado. O governo prevê uma quebra do consumo privado que é metade da previsão das outras entidades. A não concretização do cenário do Governo colocará ainda maior pressão nas contas públicas (falaremos disso mais à frente), bem como na dinâmica de recuperação para 2021.
A quebra de 6.9% para 2020 implica uma forte recuperação no 2º semestre. Isto porque quando a Comissão Europeia apontava para uma quebra do PIB em Portugal em torno de 6.8%, previa que a quebra em cadeia do PIB no 1º trimestre fosse de 1.8%. Só que a quebra do PIB no 1º trimestre foi de 3.8%.
Ora, se o PIB em cadeia caiu 3.8% no 1º trimestre e o ministro demissionário, Mário Centeno, falou de uma quebra de 25% do 2º trimestre, isso só por si implica uma quebra no ano todo de cerca de 7%. Ou seja, para se atingir a quebra prevista pelo governo de 6.9% (o que implica passar de um PIB de 212 biliões para 198 biliões), o 3º e 4º trimestre tem de ter uma variação homóloga de zero. Ou seja, o 3º e 4º trimestre tem de ter o mesmo valor do PIB de 2019.
Para 2021, o Governo prevê uma recuperação da economia, com um crescimento de 4.3%. Esse crescimento é mais otimista que a previsão do CFP (+3%) embora inferior à da OCDE (+6.3%). Contudo, a recuperação da economia, nas previsões do governo, assenta na recuperação do consumo privado.
Parece claro que as previsões no início desta pandemia que apontavam para uma recuperação em “V” (ou seja, uma quebra em 2020 seguida de uma recuperação rápida em 2021) foram abandonadas. Todas as entidades, embora o governo não esteja ainda muito nesse alinhamento, estimam uma recuperação lenta.
Se usarmos nas projeções do CFP, no cenário moderado, só em 2023 recuperamos o nível de PIB de 2019. Ou seja, 4 anos perdidos. No cenário adverso, só recuperamos o nível de PIB de 2019 em 2024 ou 2025 (o CFP só tem previsões até 2023). Ou seja, 5 ou 6 anos perdidos no plano económico.
Do ponto de vista orçamental, o Governo prevê um défice de 6.3% do PIB. Considerando que há 0.6% de ‘one-offs’ (Novo Banco) e que as despesas com a Covid-19 serão em torno de 1.2% do PIB, isso significa que sem ‘one-offs’ o défice seria de 4.5%. Refira-se que o défice cai sobretudo pela redução de receita. Três quartos do défice resultam da quebra da receita e apenas um quarto de aumento da despesa.
A receita fiscal vai, naturalmente, cair a pique. São menos 5.2 biliões (milhares de milhões) € face ao previsto no OE2020, concentrado sobretudo no IVA (menos 2.3 biliões), no IRC (menos 1.6 biliões) e no ISP (menos 500 M€).
Se usarmos nas projeções do CFP, no cenário moderado, só em 2023 recuperamos o nível de PIB de 2019. Ou seja, 4 anos perdidos. No cenário adverso, só recuperamos o nível de PIB de 2019 em 2024 ou 2025 (o CFP só tem previsões até 2023). Ou seja, 5 ou 6 anos perdidos no plano económico.
A quebra da receita fiscal pode, contudo, ser maior, dado o relativo otimismo nas projeções do PIB, mas também algum otimismo nas projeções da receita. O IRS reduzir-se apenas 380 M€ face ao previsto inicialmente no OE2020 e praticamente ao mesmo valor de 2019? É verdade que houve aumentos e atualizações de carreira na função pública, mas o aumento do desemprego e a perda de rendimento devido ao lay-off são muito significativos e terão seguramente um impacto maior na receita de IRS. Basta ver que a receita das contribuições para a Segurança Social vai cair cerca de 2.3 biliões face ao previsto no OE2020 e cerca de 1.1 biliões face a 2019. É verdade que o lay-off não paga TSU, mas a parte dos rendimentos mantidos são tributados em IRS. Mesmo assim, afigura-se otimista a previsão de receita para este imposto.
Do lado da despesa, e comparando com o OE 2020, a despesa corrente primária aumenta quase 4 biliões €, sobretudo por via dos subsídios (despesa da segurança social com a Covid-19 representa mais 1.9 biliões €) e das prestações sociais que sobem quase 900 M€.
O Governo prevê mais 300 milhões para subsídios de desemprego. Isso representa um aumento de 25% face ao previsto no OE 2020. Mas a taxa de desemprego prevista era de 6%. Agora a previsão do governo é de 9.6%. Ou seja, um aumento de 3.6 p.p., mas que é um aumento de 60%. Ou seja, o desemprego aumenta 60%, mas os subsídios de desemprego apenas aumentam 25%.
Há ainda três itens de despesa que merecem atenção:
- O primeiro é os consumos intermédios: com o aumento de despesa do SNS com consumíveis e medicamentos (mais 500 M€), a subida de 250 M€ é curta, a menos que o governo esteja a conseguir conter esta despesa nos outros serviços. Admito que o teletrabalho possa estar a gerar algumas poupanças a nível de consumos, mas serão assim tão significativas?
- O segundo é o investimento público, a FBCF. Neste suplementar reduz-se 40 M€ face ao previsto no OE2020. Dado que foi preciso fazer aquisição de equipamentos na saúde (por exemplo ventiladores), é um sinal que não será em 2020 que o investimento público será uma prioridade e que se está a cortar investimento público noutros setores.
- O terceiro tem a ver com a despesa de juros, que se reduz, face ao previsto no OE2020, em quase 300 M€, quando o endividamento vai aumentar cerca de 21 biliões € (a dívida pública passa de 250 biliões em 2019 para 271 biliões em 2020). É verdade que o aumento de dívida via OT´s só pagará juros a partir do próximo ano. Também é verdade que os BT´s estão com taxas de juro negativas. Mas convém perceber que a despesa com juros vai começar a subir significativamente nos próximos anos.
Depois temos o estranho caso da TAP. O Governo refere que o aumento da outra despesa de capital (quase 1.4 biliões) resulta, em grande parte, do empréstimo à TAP de quase 950 M€. O que significa que ou o Estado vai entrar com capital (e que, ao ser para pagar prejuízos, o Eurostat obriga a que esse valor vá ao défice) ou então será um empréstimo, mas o Eurostat prevê que tenha uma elevada probabilidade de não ser reembolsado e obriga que seja contabilizado no défice.
A dívida pública, como referi atrás, passa de 250 biliões para 271 biliões. Passa de 117.7% do PIB para 134.4%. Uma subida de quase 17 p.p., que resulta do saldo primário (3.2 p.p.) e do efeito dinâmico (juros de 3.1 e um efeito de quebra do PIB que aumenta o rácio da divida pública em 7.5).
O Governo prevê necessidades brutas de financiamento de 55 biliões €. Desse valor, 15 biliões são para o défice orçamental, 5 biliões para aquisição liquida de ativos financeiros (por exemplo os 1.4 biliões para o Novo Banco, além de empréstimos para empresas públicas) e 35 biliões para reembolso de dívida pública (22 biliões de reembolsos de OT´s, 9 biliões para reembolso de divida pública médio e longo prazo e 4 biliões de reembolsos de divida pública a particulares).
Assim, o Governo terá de emitir ao longo de 2020 quase 58 biliões de divida pública. Serão 15 biliões de BT´s e 30 biliões de OT´s. No OE2020, o governo previa a emissão de BT´s em 11 biliões e de OT´s em 20 biliões. O programa do BCE, recentemente ampliado para 1.3 triliões, deverá comprar divida pública Portuguesa em torno dos 26 biliões (que se junta a recompra de 1/3 da linha que vence agora em junho, o que implica uma recompra para o Eurosistema de cerca de 2.5 biliões).
Ou seja, em princípio, o programa do BCE assegurará parte muito significativa das necessidades de emissão de dívida para 2020.
Mas este relatório, que o Governo agora apresentou, omite as perspetivas orçamentais para 2021. E isso é bastante relevante. Não é indiferente se o défice em 2021 for 1% ou 4%.
Se o ponto de partida for um défice de 4.5% (sem ‘one-offs’), se a economia crescer em 2021 o que o Governo prevê (4.3%), isso terá um efeito de redução do défice em torno dos 2%. O que significa que o défice de 2021 ficaria (usando as previsões do Governo) em torno dos 2.5% em 2021.
Mas infelizmente o Governo nada diz sobre as contas orçamentais para 2021. Também nada diz sobre o défice estrutural. Em 2019, o défice estrutural terá ficado em 0.3%. Considerando os números do FMI, que apontavam para uma quebra do PIB potencial de 3.5% e um “output gap” (um “hiato do produto”, isto é, a diferença entre o PIB nominal e o PIB potencial) de 4%, então o défice estrutural em 2020, ficaria em torno de 2.5% do PIB. Refira-se que o FMI previa um défice nominal de 7% e um défice estrutural de 4%.
A economia portuguesa vai sofrer uma quebra do PIB entre os 7% (números do Governo) e os 10% a 12% (números de cenários adversos de entidades independentes). O desemprego passará os 10%, podendo aproximar-se dos 15%. O défice vai disparar e as contas públicas vão ficar fortemente desequilibradas do ponto de vista estrutural.
Se continuarmos a usar as previsões do FMI (as únicas que têm a componente estrutural detalhada), então em 2021 o “output gap” seria de 1.2%, o que implicaria um défice estrutural (se o défice nominal ficasse em 2.5%) de 2% do PIB. Ora, 2% do PIB era o défice estrutural em 2015, o que mostra o impacto terrível desta crise na economia e consequentemente nas contas públicas.
A economia portuguesa vai sofrer uma quebra do PIB entre os 7% (números do Governo) e os 10% a 12% (números de cenários adversos de entidades independentes). O desemprego passará os 10%, podendo aproximar-se dos 15%. O défice vai disparar e as contas públicas vão ficar fortemente desequilibradas do ponto de vista estrutural. Eu fui alertando aqui e noutros sítios, nos últimos 4 anos, que a consolidação orçamental era nominal, não estrutural, e que não aguentaria um embate mais forte. Por fim, prova disto, a dívida pública vai disparar para os 135% a 140% do PIB este ano.
Números terríveis que mostram como os próximos anos vão ser duros e difíceis. A resposta Europeia é fundamental para que a recuperação seja mais rápida. Mas não nos iludamos. É preciso fazer reformas profundas na economia Portuguesa, que já era pouco competitiva antes desta crise. É preciso fazer o “trabalho de casa” para que a resposta Europeia não seja mais uma oportunidade desperdiçada.
